Широко розрекламовані як попередньою, так і новою владою декларації щодо розвитку та подальшого зміцнення місцевого самоврядування, розвитку громадянського суспільства та самостійності регіонів так і лишилися порожніми передвиборчими гаслами. З самого початку було зрозуміло, що у будь-якому випадку, їхня реалізація неможлива без проведення адміністративно-територіальних змін та модернізації структури управління на місцях.
Проте варто мати на увазі, що адміністративно-територіальна реформа, це, насамперед, не географічний перегляд кордонів областей або механічне об’єднання районів у більші за розміром територіальні структури, що дадуть змогу економити бюджет чи певні ресурси, як це в першу чергу декларує влада. Справжній зміст проведення адміністративно-територіальної реформи, полягає у максимальному задоволенні соціально-економічних, культурних, інфраструктурних, екологічних та інших потреб територіальних громад, посиленні прав та повноважень органів місцевого самоврядування, забезпеченні рівномірного та стабільного соціально-економічного розвитку усіх адміністративно-територіальних одиниць держави за безпосередньої та активної участі місцевих громад.
Після здобуття незалежності, проблема адміністративно-територіального реформування для України ще більше актуалізувалася. Місцеві територіальні громади, що довгий час діяли виключно за вказівками та розпорядженнями «згори», здавалося б, нарешті, отримали шанс на самоуправління та активну участь громадян у вирішенні справ громади. Проте, на жаль, цим сподіванням так і не судилося справдитися. Замість проведення адміністративно-територіальної реформи, що супроводжувалася б посиленням прав місцевого самоврядування, українська влада вирішила посилити централізацію державного управління та суттєво обмежити органи місцевого самоврядування у правах.
Після 2010 року, напередодні місцевих виборів, тотальний наступ на місцеве самоврядування був розпочатий по всій України. Проявлявся він по-різному. Наприклад, у Києві були ліквідовані районні ради, при тому, що вони збереглися у базових для регіоналів містах: Луганську, Донецьку, Херсоні. А в новій редакції закону про місцеві вибори з’явилася норма, що дозволяла балотуватися до органів місцевого самоврядування лише від партії.
Ці тенденції прямо суперечать основним принципам демократії та Європейській Хартії місцевого самоврядування, де закріплені основні напрямки реалізації економічної, соціальної, культурної, екологічної та інших напрямків політики європейського самоврядування. Основний зміст цього документу полягає у справедливому твердженні, що саме органи місцевого самоврядування на рівні села (селища), району (району у місті), місті та області мають забезпечувати відповідні територіальні громади якісними послугами та надавати кожній людині безперешкодне право приймати участь у справах місцевого управління і самоврядування. Українське законодавство, щодо регулювання діяльності та визначення повноважень органів місцевого самоврядування часто використовувалося в інтересах конкретних політичних сил, а відсутність єдиного бачення адміністративно-територіальної реформи більшістю учасників суспільно-політичного процесу до сьогоднішнього дня унеможливлює її практичну реалізацію.
В Україні діяльність та компетенція органів місцевого самоврядування регулюється законами «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про основи державної регіональної політики», статтею 38 Конституції України. Проте більшість нормативно-правової бази не відповідає сучасним реаліям і унеможливлює практичне створення дієвої та гнучкої системи місцевого самоврядування європейського типу, натомість знижуючи ефективність взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів.
Все це призводить до суттєвого ускладнення відносин та виникнення протистояння між представницькими (виборними) та адміністративними органами влади, наприклад, міською радою і державною адміністрацією чи мерією, щодо життєво важливих питань життєдіяльності населених пунктів: здійснення земле відводів, розпорядження комунальним майном, прийняттям бюджету, наданням послуг населенню, кадровими призначеннями, тощо. Тому, як вже зазначалося вище, адміністративно-територіальна реформа має вирішувати два ключові завдання: перегляд територіального устрою України та зміну взаємовідносин між державними адміністраціями та місцевими радами у бік розширення та посилення повноваження обласних, міських та районних рад, делегувавши їм частину повноважень відповідних державних адміністрацій.
Наразі в Україні суттєво посилюються тенденції централізації державного управління, фактичною узурпацією влади та втручанням у справи територіальних громад різного рівня з боку держави. Ці процеси мають як політичний, так і соціально-економічний характер та можуть проявлятися через скорочення державного фінансування і обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. І справа навіть не у ліквідації чи об’єднані певних районів, чи зменшенні кількості рад, а в тому, що органам державної влади часто дуже заважає робота органів місцевого самоврядування, яка змушує враховувати інтереси громади при прийнятті усіх важливих рішень, проводити громадські слухання чи місцеві референдуми, результати яких не завжди співпадатимуть з намірами та рішеннями державних адміністрацій.
Як показує світовий досвід державного управління, блокування розвитку системи управління та місцевого самоврядування виникає саме внаслідок централізації влади. Натомість розвиток місцевого самоврядування на основі децентралізації є більш ефективним, економічно доцільним та сприяє посиленню взаємодії між владою і суспільством.
Ще однією проблемою адміністративно-територіального устрою України є постійне зниження якості основних соціально-економічних послуг, що надаються територіальним громадам. На практиці це твердження проявляється у тому, що чим далі громада розташована від адміністративного центру (району, міста, області) тим гіршою є якість надання освітніх та медичних послуг, соціального забезпечення, інфраструктури, транспортного сполучення, тощо. Внаслідок зменшення кількості сільських або скорочення районних рад більшість населених пунктів, особливо у сільській місцевості взагалі ризикують опинитися за «межею цивілізації».
Інша сторона питання полягає у тому, що саме місцева територіальна громада знає про найбільш актуальні проблеми на місцях, але немає повноважень та необхідних ресурсів для їх самостійного вирішення. Внаслідок цього, майже всі важливі функції делегуються державним адміністраціям, що створює загальновідомі бюрократичні перешкоди у доступі громадян до влади та унеможливлює орієнтацією місцевої політики на задоволення потреб громади та кожного її мешканця. Саме тому одне з ключових завдань адміністративного реформування – це наближення влади до громадян.
Проведення адміністративно-територіальної реформи допоможе значно оптимізувати розподілення та використання бюджетних коштів при реалізації регіональної бюджетної політики. Наразі того фінансування, яке отримують органи державної влади і органи місцевого самоврядування, ледве вистачає на часткову реалізацію проектів районного та міського масштабу не кажучи вже про можливість реалізації проектів обласного рівня. Фактичне роздрібнення та розкрадання бюджетних коштів робить фінансово неспроможними переважну більшість місцевих рад, що автоматично послаблює і можливості органів місцевого самоврядування, щодо реалізації бюджетної, соціально-економічної, культурної чи екологічної політики. Ефективна реалізація середньострокових регіональних програм можлива лише після проведення оптимізації територіального устрою: укрупнення районів, міст, областей з розвитком відповідної інфраструктури та підвищенням якості послуг.
Таким чином, для якісного виконання двох ключових завдань реформи: оптимізації адміністративно-територіального устрою України та розширення повноважень місцевого самоврядування, сама реформа повинна проходити у декілька етапів та поділятися на два ключові напрямки: підготовку до територіальних змін та перегляд взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
У нашому випадку, необхідним кроком є прийняття закону «Про територіальний устрій України» в якому буде передбачено створення трирівневої системи територіального поділу держави на області, райони та округи з прийняттям відповідних законів, що будуть регулювати їхню роботу «Про самоврядування обласних рад», «Про самоврядування районів і міст» та «Про самоврядування округів». Всі населені пункти будуть розподілятися на села, селища, міста (з різними статусами) відповідно до рівнів адміністративно-територіальних одиниць: округи, райони (волості) та області.
Але проведенню будь-яких територіальних змін має передувати законодавче розширення повноважень місцевого самоврядування, коли населення територіальних громад самостійно усвідомить вигоду від подібного об’єднання чи укрупнення. Насамперед, це стосується підвищення якості надання послуг, можливості спільними зусиллями реалізувати проекти з будівництва нових доріг та об’єктів інфраструктури, заміни зношених комунікацій, покращити транспортне сполучення, створити нові робочі місця, реалізувати екологічні програми, тощо. Наділити органи місцевого самоврядування відповідними повноваженнями зможе лише новий закон «Про місцеве самоврядування».
У цьому законопроекті, можна взагалі, запропонувати ліквідувати місцеві державні адміністрації у районах і містах, та відповідно до основних положень Європейської хартії міст, делегувати їхні повноваження представницьким органам місцевого самоврядування – Радам. Єдиними органами виконавчої влади на місцях будуть залишатися обласні державні адміністрації з повноваженнями щодо забезпечення виконання нормативно-правових актів Уряду України, щодо формування бюджету, економічного розвитку областей та реалізацію цільових регіональних програм.
Аргументом на користь подібного рішення, є той факт, що державні адміністрації не можуть в повній мірі відобразити інтереси місцевих громад, оскільки насамперед, мають забезпечувати виконання державних рішень, навіть якщо вони кардинально суперечать рішенням або волі органам місцевого самоврядування. В свою чергу, представництва обласних Рад цілком достатньо для того, щоб здійснювати державний контроль на відповідність рішень органів місцевого самоврядування Конституції України, а також іншим нормативно-правовим актам.
Територіальний розподіл держави буде відбуватися не лише на основі показників економічної доцільності чи чисельності населення певної території, а насамперед, на принципах повсюдності місцевого самоврядування, коли кожна територіальна громада зможе висувати на виборні посади своїх представників, що зможуть забезпечити поступове покращення рівня основних соціальних послуг починаючи з найменшого рівня: створити сприятливі умови для залучення інвестицій, реалізувати проекти з енергозбереження, альтернативної енергетики, охорони навколишнього середовища, медичного забезпечення, освіти і науки, спорту та здорового способу життя.
Вибори до органів місцевого самоврядування повинні відбуватися за мажоритарною системою відносної більшості. Жодних партійних списків. Саме така система сприятиме наближеною влади та представників місцевого самоврядування до реальних проблем громади, унеможливить прояви партократії, а приведе до влади людей, які знають шляхи вирішення завдань своїх виборців. За органами місцевого самоврядування закріплюватиметься певний перелік доручень, які має виконувати цей орган в залежності від своєї компетенції: нижчої (округ), середньої (район) та вищої (область).
У разі неякісного виконання завдань, зловживання службовим становищем чи проявами корупційних дій, кожна територіальна громада матиме законодавче право відкликати свого представника з займаної посади шляхом висловлення недовіри більше 50% мешканців території від якої він був обраний.
Внаслідок якісного проведення адміністративно-територіальної реформи цілком реально усунути причини, що наразі штучно стримують подальший розвиток самоврядування в Україні: провести децентралізацію влади через розширення повноважень місцевого самоврядування, надання найбільшої самостійності тим органам, які найближче знаходяться до проблем громади та здатні ефективно їх вирішувати, забезпечення прозорості дотримання цільового використання коштів спрямованих на реалізацію місцевих та регіональних проектів і програм.
Проте будемо реалістами. Подібний проект можна втілити в життя, якби при владі були, скажімо, європейські соціалісти з наміром втілити у життя своє гасло «вся влада – радам»! Навряд чи нинішня «професійна команда», погодиться на подібний варіант адміністративно-територіального реформування, що хоча б теоретично забезпечує більш-менш справедливе та відповідальне народовладдя та представництво у владі справжніх інтересів територіальних громад.
|
